财政部曾围绕促进农业可持续发展向国务院提交方案，其中包括建议休耕两亿亩，但最终被否决。目前形势下，是像美国那样大规模的休耕，还是局部地区探索让污染严重耕地休养生息，有关讨论也时有耳闻

    粮食库存高企、国内外价差扩大、农业比较收益不断下降、农业价格补贴扭曲效应突出、生态环境亮起红灯，中国农业正面临一系列突出问题。“转方式、调结构”成为共识。

    在目前政策取“小调整”路径时，业界亦存在更大幅度政策转型的呼声。财新记者得知，财政部即曾向国务院提交方案，其中包括建议休耕两亿亩。

    近两年，中央对让农业资源休养生息给予了前所未有的重视。2014年中央“一号文件”就提出，开展农业资源休养生息试点。启动重金属污染耕地修复试点。从2014年开始，继续在陡坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地实施退耕还林还草。开展华北地下水超采漏斗区综合治理、湿地生态效益补偿和退耕还湿试点。

    “转方式、调结构”成为当前农业工作的重点任务。3月，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在《求是》杂志撰文指出，新常态反映在农业领域，归根结底是要加快转变农业发展方式。中央财经领导小组办公室副主任韩俊则在“中国发展高层论坛2015”上表示:“我们现在最重要的一个政策理念就是坚持可持续发展。这对中国农业来讲是一个脱胎换骨的改造。我们所剩的时间不多了。”

    中国正在依据资源环境承载力，调整优化区域生产力布局，让资源环境得到一定程度休养。包括：在湖南省长株潭地区开展重金属污染耕地修复综合治理试点，并启动新一轮退耕还林。2014年，国家发改委、国家林业局等部门，安排退耕还林任务500万亩。今年则将完成1000万亩。有关部门还将决定在东北地下水位下降很快的地区，合理控制水稻和高纬度区玉米种植面积，扩大大豆种植面积；在“大漏斗”华北地区，适度调减地下水严重超采地区的小麦种植，选育推广耐旱节水作物，调整种植制度，适度发展粮草轮作、粮肥轮作等等。

    中央立意很高，但落在具体政策上仍属小调整。国家发改委农村司副司长方言告诉财新记者，调整优化区域生产力布局带来的产量减少和单产增加带来的增产，基本可以对冲。

    与此同时，更大幅度政策转型的呼声在业界开始有所听闻。其中之一即是休耕。

    财政部近年来对农业可持续发展给予很高关注。“从去年开始，财政部围绕促进农业可持续发展，研究提出了农业资源休养生息、重金属污染耕地修复、退耕还林、地下水超采漏斗区治理等一系列政策措施。”2014年3月，财政部部长楼继伟曾在国家农业综合开发联席会议上发言时表示。“支持实施农业可持续发展战略，加快转变农业发展方式。在确保国家粮食安全的前提下，支持农业‘休养生息’…… ”上述要求甚至排在财政部2014年重点工作的第二位，仅次于“加强和改善财政宏观调控，促进稳增长、调结构、转方式。”

    不过，大规模休耕的建议最终未被采纳。 “中国土地资源太紧张，不具备休耕的条件。”国家发改委农村司副司长方言称。韩俊也表示，像美国那样大规模的休耕不符合中国国情。在中国，更现实的做法是局部地区探索让污染严重耕地休养生息。

    但也有一些人士认为，目前的休养生息规模仍不足以缓解中国生态资源严重过载的局面。一位长期关注此问题的专家称：“耕地过度开发和破坏已经难以忍受，按照我的观点，已经过了临界点，趋势继续下去，就会不可逆转。华北是众所周知的地下水‘大漏斗’，西北很多地方就不该种，南方15-25度坡耕地也该退，全国范围的化肥农药不适当排放问题很大，湖南等地有重金属污染问题。必须转弯了。对于不当利用，该退就退，该休就休。”他同时表示，由于基础数据分散在国土、环保、农业等不同部门，目前还难以清晰计算中国到底有多少需要退耕休耕的土地。

    此前环保部公布的数据显示，2013年中国中重度污染耕地已达到5000万亩左右，耕地污染超标率为19.4%，超标面积达3.5亿亩。国土部数据则显示，全国有8474万亩耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有6471万亩耕地位于25度以上容易水土流失的陡坡。

    目前中国难以放手让资源休养生息，一个重要原因即是对粮食安全的顾虑。不过当前粮食库存高企，难以消化，粮食安全无虞。长期而言，随着居民食品消费结构改变，中国口粮消费将下降，粮食供给短缺将主要表现为饲料用粮。不乏意见认为，中国在保住口粮的基础上，可以逐步扩大利用海外市场，按照农业资源禀赋和比较优势，在国际国内两个市场组织生产和贸易。

    中国粮食库存为数甚巨。一些分析人士甚至认为，中国高库存是压得世界粮价难以抬头的重要因素。但中国官方对于粮食库存数字保密。

    据农业部测算，2014年中国粮食消费量约为6.5亿吨。如此，中国库存消费比达到近50%，远高于联合国粮农组织规定的17%粮食安全标准，即便一些人士认为中国粮食流通条件不好，安全值应在30%左右，中国也多储备了1亿多吨粮食。

    国家粮食局局长任正晓两会期间回应称，“这是个愉快的负担。我们最期待的就是每年的粮食大丰收，收购量增加对农民卖粮变现增产增收也有好处，当然库存也不是越高越好，不过‘手中有粮，心里不慌’，库里是满的，国家的粮食安全就有保障。”

    但一些专家和业内人士则认为，中国为此付出了过大的财政和生态成本。以玉米为例。国务院发展研究中心副研究员伍振军告诉财新记者，2013/2014年度中国玉米库存达到历史最高点1.06亿吨，年末库存消费比高达59.73%。若按17%粮食安全标准计算，中国多储备了7579.6万吨的高价玉米。不算玉米的仓储、运输、利息等成本，若是按照2014年9月价格，进口玉米补充库存，按照每吨玉米节省1000元计算，将为国家节省758亿元。

    托市收购政策抬升了中国农产品价格。任正晓两会期间称，国家粮食信息中心的数据显示，目前，每吨国产玉米、大米、小麦分别比同品种进口完税价高出810元、900元和700元左右，大豆的价差更高，达1600元/吨。以前靠制定最低收购价政策来保护农民的利益，曾经发挥过非常大的作用，“但是，现在看来，效应越来越弱，提升空间越来越小。”

    即便国内主要农产品价格远高于国外，由于成本抬升，中国农业比较收益仍在不断下降。据国家发改委数据，小麦种植净利润从2008年的164.51元/亩，连续下滑到2013年的-12.78元/亩，降到盈亏点以下；2013年稻谷每亩净利润只有154.79元，仅为2011年的41.69%；玉米种植净利润从2011年的263元/亩，连续下滑到2013年的77.52元/亩；2010年到2013年，棉花净利润从983元/亩连续下滑到-214.98元/亩，棉农亏损；同期，大豆每亩净利润从178元/亩下滑到33.68元/亩。

    “2005年以前，中国农业还是比较有竞争力的，因为劳动力成本和耕地成本都比较低，农产品生产成本比较低。”中科院农业政策研究中心主任黄季焜告诉财新记者，劳动力实际工资从2005年以来以年均8%左右的速度增长，耕地租金2008-2013年间在东北和华北分别提高了51%和70%。“物质（可贸易品）成本变化是全球性的，但劳力和土地（不可贸易品）成本变化是国家内的，是显著影响农产品国际市场竞争力的因素。”

    “这种上升趋势今后十年将更为明显。”黄季焜称。也就是说，在一些领域，中国农业比较优势的丧失，并非是阶段性的。不过，伍振军等学者表示，中国在土地密集型作物上不具优势，但在蔬菜、水果等劳动密集型产品上，仍具优势，中国目前也是这些产品的净出口国。

    实际上，在框定的关税等贸易规则下，中国已经难以回避国际贸易和资源配置的影响。玉米、大米库存居高下，国储拍卖却遭遇持续困难。4月9日拍卖的国家临时储存稻谷成交率仅0.02%，临储玉米成交率也仅有5.13%。除粮食质量问题外，进口替代也是重要原因。由于中美在转基因玉米上的争端，去年玉米进口受到限制，但高粱等一些没有配额和关税保护的替代性品种则源源而入，高粱进口同比增长逾七倍。还存在为数不少的走私。2014年，昆明海关便查证走私大米21万吨。（财新网）